Hukum fiskal merupakan salah satu cabang hukum publik yang memiliki peran vital dalam tata kelola sebuah negara modern. Secara etimologi, kata ‘fiskal’ merujuk pada urusan perbendaharaan atau pendapatan negara. Oleh karena itu, hukum fiskal dapat didefinisikan sebagai keseluruhan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang hak dan kewajiban keuangan publik, khususnya yang berkaitan dengan penerimaan dan pengeluaran negara, serta mekanisme pengawasan dan penegakannya.
Ruang lingkup hukum fiskal jauh melampaui sekadar penetapan tarif pajak. Ia mencakup tiga domain utama: hukum pajak (yang paling dominan), hukum anggaran, dan hukum perbendaharaan. Meskipun demikian, dalam praktik dan diskursus akademis, hukum fiskal seringkali digunakan secara bergantian dengan hukum pajak, mengingat kontribusi pajak yang sangat signifikan sebagai sumber penerimaan negara yang paling stabil dan substansial.
Penting untuk membedakan kedua terminologi ini, meskipun saling berkaitan erat. Hukum pajak adalah subset spesifik dari hukum fiskal. Hukum fiskal mengatur seluruh aspek keuangan negara (penerimaan, pengeluaran, utang, dan penganggaran), sementara hukum pajak hanya berfokus pada instrumen penerimaan yang bersifat paksaan dan tidak mendapatkan kontra-prestasi langsung (yakni, pajak). Semua peraturan perpajakan adalah bagian dari hukum fiskal, tetapi tidak semua peraturan fiskal adalah peraturan perpajakan (contoh: regulasi mengenai pengelolaan utang negara atau belanja kementerian).
Kedudukan hukum fiskal dalam sistem hukum nasional berada di persimpangan antara hukum administrasi negara dan hukum tata negara. Ia berfungsi sebagai instrumen hukum yang memberikan legalitas bagi pemerintah untuk menjalankan fungsi pelayanan publik dan pembangunan melalui mobilisasi sumber daya ekonomi.
Hukum fiskal melaksanakan beberapa fungsi krusial yang menopang keberlangsungan dan arah kebijakan negara. Fungsi-fungsi ini sering dipecah menjadi empat kategori yang saling melengkapi:
Intisari: Hukum fiskal adalah kerangka legal yang memformalkan kekuasaan negara untuk menarik, mengelola, dan mendistribusikan sumber daya finansial demi mencapai tujuan kolektif bangsa. Tanpa hukum fiskal yang kuat, mekanisme keuangan negara akan bersifat arbitrer dan tidak dapat dipertanggungjawabkan.
Legitimasi pemungutan pajak, yang merupakan jantung dari hukum fiskal, didasarkan pada landasan filosofis yang kuat. Pemungutan paksa ini harus dibenarkan oleh prinsip keadilan dan kebutuhan kolektif. Konsep ini melahirkan berbagai asas yang menjadi fondasi dalam perumusan peraturan perundang-undangan fiskal.
Dalam sejarah pemikiran fiskal, terdapat beberapa teori utama yang berusaha menjelaskan mengapa negara berhak memungut pajak:
Teori ini memandang pajak sebagai premi yang dibayarkan oleh warga negara kepada negara. Negara dianggap sebagai penjamin keamanan dan penyedia fasilitas, dan premi tersebut (pajak) dibayarkan agar warga negara terlindungi dari risiko. Kelemahan teori ini adalah sulitnya menentukan besaran ‘premi’ yang sebanding dengan perlindungan yang diterima, sebab pelayanan publik bersifat kolektif dan bukan individual.
Menurut teori ini, pajak dibayarkan berdasarkan manfaat atau kepentingan yang diterima oleh individu dari pelayanan negara. Mereka yang paling diuntungkan dari aktivitas negara seharusnya membayar pajak lebih banyak. Namun, teori ini juga sulit diimplementasikan karena banyak layanan negara (seperti pertahanan) yang dinikmati secara merata tanpa dapat diukur manfaatnya per individu.
Ini adalah teori yang paling diterima secara modern. Pajak harus dikenakan berdasarkan kemampuan ekonomis atau daya pikul seseorang. Teori ini mendorong sistem pajak progresif, di mana beban pajak harus proporsional terhadap kemampuan finansial pembayar pajak. Prinsip ini sangat relevan dengan fungsi redistribusi pendapatan.
Asas-asas ini adalah prinsip dasar yang harus dijunjung tinggi dalam pembentukan dan pelaksanaan undang-undang fiskal:
Keadilan dalam perpajakan dibagi menjadi dua: keadilan horizontal dan keadilan vertikal. Keadilan horizontal menuntut bahwa individu dengan kemampuan ekonomi yang sama harus membayar pajak yang sama (kesamaan perlakuan). Keadilan vertikal menuntut bahwa individu dengan kemampuan ekonomi yang lebih tinggi harus menanggung beban pajak yang lebih besar (progresivitas).
Peraturan pajak harus jelas, pasti, dan tidak multitafsir. Wajib pajak harus mengetahui kapan ia harus membayar, berapa jumlah yang harus dibayar, dan bagaimana cara pembayarannya. Kepastian ini menghindari penafsiran sepihak dan memberikan jaminan perlindungan bagi wajib pajak.
Pemungutan pajak harus efisien. Biaya yang dikeluarkan oleh negara untuk memungut pajak tidak boleh melebihi hasil yang didapatkan. Selain itu, sistem pajak harus dirancang sedemikian rupa sehingga tidak mengganggu atau menghambat kegiatan ekonomi masyarakat secara berlebihan.
Pajak harus dipungut pada saat yang paling memudahkan wajib pajak. Contohnya, Pajak Penghasilan (PPh) dipotong saat gaji diterima, atau Pajak Penjualan (PPN) dibayar saat terjadi konsumsi atau transaksi, sehingga beban pembayaran terasa lebih ringan.
Hukum fiskal materiil adalah peraturan yang mengatur subjek, objek, tarif, dan dasar pengenaan pajak. Di Indonesia, pajak dibagi menjadi Pajak Pusat dan Pajak Daerah. Bagian ini akan berfokus pada instrumen utama Pajak Pusat yang diatur oleh undang-undang nasional dan membentuk inti penerimaan negara.
PPh dikenakan atas penghasilan yang diterima atau diperoleh wajib pajak (WP) selama satu tahun pajak. Konsep penghasilan di sini sangat luas, mencakup setiap tambahan kemampuan ekonomis, baik berasal dari Indonesia maupun luar Indonesia, yang dapat dipakai untuk konsumsi atau menambah kekayaan WP yang bersangkutan.
Sistem pemungutan PPh di Indonesia menerapkan sistem self-assessment, di mana wajib pajak diberikan kepercayaan untuk menghitung, memperhitungkan, membayar, dan melaporkan sendiri pajak terutangnya. Namun, sistem ini diperkuat dengan mekanisme withholding tax (pemotongan/pemungutan oleh pihak ketiga) untuk memastikan kepatuhan yang tinggi.
Tidak semua penghasilan merupakan objek pajak. Terdapat pengecualian, seperti bantuan atau sumbangan yang bukan objek, warisan, dan bagian laba yang diterima oleh perseroan terbatas sebagai wajib pajak. Selain itu, pemerintah seringkali memberikan fasilitas PPh berupa pengurangan tarif atau fasilitas penanaman modal (tax holiday atau tax allowance) sebagai instrumen regulatif untuk mendorong investasi di sektor tertentu atau di daerah terpencil.
PPN adalah pajak konsumsi umum yang dikenakan pada setiap tahapan produksi dan distribusi barang atau jasa di dalam daerah pabean. PPN bersifat tidak langsung (beban pajak dialihkan kepada konsumen akhir) dan netral (karena mekanisme pengkreditan pajak masukan dan pajak keluaran).
Inti dari PPN adalah sistem kredit pajak. Pengusaha Kena Pajak (PKP) wajib memungut PPN (Pajak Keluaran) dari pembeli atas penyerahan barang atau jasa, dan berhak mengkreditkan PPN yang ia bayar saat membeli bahan baku atau barang (Pajak Masukan). PPN yang harus disetor ke kas negara adalah selisih antara Pajak Keluaran dan Pajak Masukan.
PPnBM dikenakan bersamaan dengan PPN, tetapi hanya pada penyerahan barang-barang yang diklasifikasikan sebagai mewah. Tujuan PPnBM adalah untuk mengendalikan pola konsumsi masyarakat terhadap barang-barang mewah, serta untuk mencapai keadilan vertikal (orang kaya membayar pajak lebih) dan perlindungan lingkungan.
Diferensiasi: PPN adalah pajak objektif dan tidak langsung, dikenakan atas nilai tambah pada barang/jasa. PPh adalah pajak subjektif dan langsung, dikenakan atas subjeknya (orang atau badan) berdasarkan kemampuan ekonominya.
Bea Materai merupakan pajak atas dokumen. Ia dikenakan untuk memberikan nilai hukum pada dokumen-dokumen tertentu yang dibuat sebagai alat pembuktian di muka pengadilan. Meskipun nilainya relatif kecil dibandingkan PPh atau PPN, Bea Materai tetap menjadi bagian penting dari hukum fiskal yang menjamin kepastian hukum dalam transaksi-transaksi formal.
Hukum fiskal formal mengatur tata cara pelaksanaan hukum fiskal materiil, meliputi prosedur penetapan, pemungutan, pelaporan, penagihan, serta hak dan kewajiban wajib pajak dan fiskus (petugas pajak). Hukum formal ini diatur terutama dalam Undang-Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (KUP).
Berdasarkan prinsip self-assessment, WP memiliki kewajiban utama, yaitu:
Pemeriksaan pajak adalah serangkaian kegiatan menghimpun dan mengolah data, keterangan, dan/atau bukti yang dilaksanakan secara objektif dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan untuk menguji kepatuhan pemenuhan kewajiban perpajakan dan/atau untuk tujuan lain dalam rangka melaksanakan ketentuan peraturan perundang-undangan perpajakan.
Tujuan utama pemeriksaan adalah menguji kepatuhan wajib pajak, yang dapat dilakukan secara rutin (misalnya, SPT yang menunjukkan restitusi atau rugi) atau selektif (berdasarkan analisis risiko). Selain itu, pemeriksaan juga dilakukan untuk tujuan lain, seperti penentuan NPWP secara jabatan atau penentuan tempat terutangnya PPN.
Hukum formal memberikan jaminan perlindungan bagi wajib pajak melalui mekanisme keberatan dan banding, yang memungkinkan WP untuk meninjau kembali penetapan pajak yang dikeluarkan oleh fiskus.
Apabila WP tidak setuju dengan Surat Ketetapan Pajak (SKP) yang diterbitkan oleh Direktur Jenderal Pajak (DJP), WP dapat mengajukan surat keberatan. Keberatan ini adalah tahap awal penyelesaian sengketa yang masih berada dalam lingkungan Direktorat Jenderal Pajak. Keputusan atas keberatan harus diterbitkan dalam jangka waktu tertentu, dan jika lewat dari batas waktu tersebut, keberatan WP dianggap dikabulkan.
Jika WP masih tidak puas dengan keputusan keberatan yang dikeluarkan DJP, WP berhak mengajukan banding kepada badan yudikatif khusus, yaitu Pengadilan Pajak. Proses banding ini adalah proses litigasi fiskal, di mana WP dan DJP menyampaikan bukti dan argumen di hadapan majelis hakim. Putusan Pengadilan Pajak memiliki kekuatan hukum yang mengikat.
Terhadap putusan Pengadilan Pajak, pihak yang tidak setuju (baik WP maupun DJP) dapat mengajukan Peninjauan Kembali (PK) kepada Mahkamah Agung. PK ini merupakan upaya hukum luar biasa yang tunduk pada persyaratan ketat, seperti adanya bukti baru yang sangat menentukan (novum).
Untuk memastikan kepatuhan dan menjaga integritas sistem perpajakan, hukum fiskal mengatur sanksi yang dikenakan terhadap wajib pajak yang melanggar ketentuan. Sanksi ini dibagi menjadi sanksi administrasi dan sanksi pidana.
Sanksi administrasi dikenakan atas pelanggaran ringan atau kelalaian dalam pemenuhan kewajiban, seperti keterlambatan pelaporan atau pembayaran. Bentuk sanksinya adalah denda, bunga, dan kenaikan.
Tindak pidana perpajakan adalah pelanggaran yang dilakukan dengan unsur kesengajaan dan bertujuan untuk merugikan keuangan negara. Kejahatan ini biasanya dijerat dengan hukuman kurungan atau penjara dan denda yang jauh lebih besar daripada sanksi administrasi.
Tindak pidana perpajakan meliputi:
Penegakan hukum pidana fiskal seringkali didahului oleh proses penyelidikan dan penyidikan yang dilakukan oleh penyidik pegawai negeri sipil (PPNS) di lingkungan DJP, yang kemudian dilimpahkan kepada kejaksaan dan pengadilan.
Untuk kasus pidana fiskal, hukum memberikan mekanisme damai melalui pengungkapan ketidakbenaran (VDP) dan pembayaran denda administrasi (Pasal 44B KUP). Apabila wajib pajak telah diperiksa dan ditemukan indikasi pidana, tetapi proses penyidikan belum dimulai, WP dapat mengungkapkan kesalahannya dan membayar denda ditambah pokok pajak, sehingga tuntutan pidana ditiadakan. Ini adalah kebijakan fiskal yang memprioritaskan pemulihan kerugian negara daripada pemenjaraan wajib pajak.
Seiring globalisasi ekonomi, transaksi lintas batas semakin intensif, menimbulkan isu yurisdiksi dan potensi penghindaran pajak ganda. Hukum fiskal internasional muncul sebagai kerangka untuk menyelesaikan konflik ini dan memastikan hak pemajakan antarnegara.
Konflik yurisdiksi timbul ketika dua negara atau lebih mengklaim hak pemajakan atas penghasilan yang sama, yang dikenal sebagai pajak berganda (double taxation). Untuk mengatasi hal ini, negara-negara menjalin Perjanjian Penghindaran Pajak Berganda (P3B), yang didasarkan pada model konvensi OECD atau UN.
P3B berfungsi untuk:
Salah satu konsep kunci dalam P3B adalah Bentuk Usaha Tetap (BUT) atau Permanent Establishment (PE). BUT adalah tempat usaha yang dimiliki wajib pajak luar negeri di suatu negara sumber. Jika aktivitas WPLN mencapai ambang batas definisi BUT, negara sumber berhak memajaki laba usaha tersebut, yang jika tidak ada BUT, hak pemajakan ada pada negara domisili.
Transfer pricing adalah penetapan harga dalam transaksi yang dilakukan antara pihak-pihak yang memiliki hubungan istimewa (afiliasi). Dalam konteks fiskal, transfer pricing menjadi isu serius karena perusahaan multinasional dapat memanipulasi harga untuk menggeser laba dari yurisdiksi dengan tarif tinggi ke yurisdiksi dengan tarif rendah, sehingga mengurangi total beban pajak global.
Untuk melawan praktik ini, hukum fiskal internasional menerapkan Prinsip Kewajaran dan Kelaziman Usaha (PKKU) atau Arm’s Length Principle. Prinsip ini mensyaratkan bahwa harga transaksi afiliasi harus sama dengan harga yang akan disepakati oleh pihak-pihak independen dalam kondisi yang sebanding. Fiskus berhak melakukan koreksi (tax adjustment) jika ditemukan harga transfer yang tidak wajar.
Proyek Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), yang dipimpin oleh OECD dan G20, merupakan respons terhadap praktik penghindaran pajak oleh perusahaan multinasional yang memanfaatkan celah hukum dan ketidaksesuaian antar sistem pajak. BEPS berfokus pada 15 Aksi, termasuk penanganan penyalahgunaan P3B, transparansi melalui Country-by-Country Reporting (CbCR), dan penanganan isu ekonomi digital.
Isu ekonomi digital, di mana perusahaan dapat menghasilkan pendapatan besar di suatu negara tanpa kehadiran fisik (BUT), memaksa reformasi hukum fiskal internasional. Inisiatif seperti Pilar 1 dan Pilar 2 dari BEPS 2.0 bertujuan untuk mendistribusikan hak pemajakan (Pilar 1, Amount A) dan menetapkan tarif pajak minimum global (Pilar 2, Global Anti-Base Erosion - GloBE Rules) untuk memastikan keuntungan multinasional dikenakan pajak setidaknya pada tarif efektif tertentu.
Selain Pajak Pusat, hukum fiskal juga mencakup Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD). Instrumen ini sangat penting dalam konteks otonomi daerah (Otda), memberikan daerah kewenangan untuk mengelola sumber daya keuangannya sendiri.
Kewenangan daerah untuk memungut PDRD diberikan melalui undang-undang yang mengatur hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Tujuan utama pemberian kewenangan ini adalah untuk mengurangi ketergantungan daerah pada transfer dana dari pusat (Dana Alokasi Umum/DAU dan Dana Alokasi Khusus/DAK), serta mendorong akuntabilitas fiskal daerah.
Pajak Daerah dibagi menjadi Pajak Provinsi dan Pajak Kabupaten/Kota. Contoh Pajak Provinsi meliputi Pajak Kendaraan Bermotor (PKB) dan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor (BBNKB). Contoh Pajak Kabupaten/Kota meliputi Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan (PBB-P2), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), dan Pajak Restoran.
Meskipun daerah diberikan kewenangan pemajakan, penetapan jenis dan tarif pajak daerah tetap harus sesuai dengan batasan yang ditetapkan oleh undang-undang pusat. Hal ini penting untuk mencegah kompetisi pajak antar daerah yang tidak sehat dan menjaga iklim investasi nasional.
Berbeda dengan pajak (yang tidak mendapat kontra-prestasi langsung), Retribusi Daerah adalah pungutan yang dikenakan sebagai pembayaran atas jasa atau perizinan tertentu yang diberikan oleh pemerintah daerah secara langsung dan dapat ditunjuk. Retribusi meliputi retribusi jasa umum (misalnya parkir), jasa usaha (misalnya pasar), dan perizinan tertentu (misalnya Izin Mendirikan Bangunan).
Hukum fiskal bukan sekadar alat pengumpul dana, melainkan instrumen kebijakan yang ampuh untuk memengaruhi perilaku pasar dan mencapai tujuan makroekonomi.
Sebagai bagian dari kebijakan fiskal, regulasi perpajakan berperan penting dalam manajemen siklus bisnis. Selama periode inflasi (ekonomi terlalu panas), pemerintah dapat menggunakan instrumen fiskal kontraksioner: meningkatkan tarif pajak atau mengurangi pengeluaran. Hal ini bertujuan untuk mengurangi permintaan agregat dan meredam kenaikan harga.
Sebaliknya, saat resesi (ekonomi melambat), pemerintah dapat menerapkan kebijakan fiskal ekspansioner: mengurangi pajak (misalnya, diskon PPN atau PPh) dan meningkatkan belanja. Hal ini dimaksudkan untuk meningkatkan daya beli, mendorong investasi, dan menciptakan lapangan kerja.
Hukum fiskal memungkinkan pemerintah untuk secara selektif memberikan perlakuan khusus bagi wajib pajak atau sektor industri tertentu melalui insentif. Insentif ini dapat berupa:
Pemanfaatan instrumen insentif ini harus diatur secara ketat dalam hukum fiskal untuk memastikan bahwa fasilitas tersebut benar-benar mencapai tujuan pembangunan dan tidak disalahgunakan sebagai celah penghindaran pajak.
Perumusan hukum fiskal harus senantiasa memperhatikan prinsip efektivitas (mencapai tujuan kebijakan) dan efisiensi (meminimalkan biaya kepatuhan dan biaya administrasi). Regulasi yang terlalu kompleks atau sering berubah dapat meningkatkan biaya kepatuhan bagi wajib pajak (compliance cost) dan menghambat investasi.
Dinamika ekonomi global, perubahan teknologi, dan kebutuhan pembangunan berkelanjutan terus mendorong reformasi dalam hukum fiskal. Beberapa isu kontemporer memerlukan penyesuaian regulasi yang mendalam.
Pemanfaatan teknologi digital mengubah cara administrasi pajak dilaksanakan. Digitalisasi memungkinkan interkoneksi data antar instansi (perbankan, bea cukai, perizinan) yang meningkatkan akurasi pemeriksaan dan mengurangi kesempatan wajib pajak untuk menyembunyikan penghasilan. Hukum fiskal harus diperkuat untuk mengatur penggunaan data besar (Big Data) dan kecerdasan buatan (AI) dalam penetapan risiko kepatuhan.
Penggunaan sistem e-Faktur, e-Bupot, dan pelaporan SPT elektronik adalah contoh implementasi digitalisasi yang memerlukan penyesuaian formal dalam KUP, khususnya terkait legalitas dokumen elektronik sebagai alat bukti hukum.
Dalam konteks pembangunan berkelanjutan, semakin banyak negara yang mengintegrasikan aspek lingkungan ke dalam hukum fiskalnya. Konsep Green Tax atau Environmental Tax digunakan untuk mengubah perilaku ekonomi masyarakat agar lebih ramah lingkungan. Contohnya adalah pengenaan pajak karbon atau cukai atas plastik. Pengaturan ini memerlukan landasan hukum yang kuat untuk memastikan bahwa pungutan tersebut bersifat spesifik dan hasilnya dialokasikan untuk pemulihan lingkungan atau pengembangan energi terbarukan.
Reformasi perpajakan selalu berupaya meningkatkan rasio kepatuhan sukarela (voluntary compliance). Hal ini dicapai melalui penyederhanaan peraturan, peningkatan pelayanan, dan edukasi wajib pajak. Hukum fiskal harus menciptakan iklim yang kondusif, di mana wajib pajak merasa mudah dan adil untuk mematuhi kewajiban mereka, sehingga penggunaan sanksi dan penegakan hukum pidana dapat menjadi opsi terakhir.
Penerapan program pengungkapan sukarela atau amnesti pajak, meskipun kontroversial, adalah instrumen kebijakan fiskal yang didesain untuk mendorong WP lama kembali ke sistem yang benar, memberikan landasan kepatuhan yang baru dengan membayar sejumlah tebusan atau denda, yang juga harus diatur secara detail dalam kerangka hukum fiskal yang sah.
Hukum fiskal adalah manifestasi kedaulatan negara dalam mengelola urusan keuangannya. Ia bergerak dinamis, merespons perubahan sosial, teknologi, dan ekonomi. Dari penetapan subjek dan objek pajak (hukum materiil) hingga prosedur penyelesaian sengketa (hukum formal), seluruh elemen hukum fiskal saling terikat untuk memastikan bahwa pembiayaan negara berjalan adil, efisien, dan transparan.
Keberhasilan suatu sistem hukum fiskal tidak hanya diukur dari besaran penerimaan yang dikumpulkan, tetapi juga dari sejauh mana sistem tersebut mampu menciptakan keadilan distributif, mendorong pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan, dan menjamin kepastian hukum bagi seluruh wajib pajak. Oleh karena itu, kajian, reformasi, dan penegakan hukum fiskal akan selalu menjadi agenda sentral dalam pembangunan nasional.